民政部最新数据显示，“十四五”期末，我国将进入中度老龄化社会，60岁及以上老年人口规模达3亿人——

“银发社会”悄然至 老有所依如何解

河北唐山市路北区煤研分院社区幸福家园养老服务中心,工作人员陪护一位老人在院内活动。新华社发

江苏无锡市滨湖区社会福利中心活动室，志愿者与老人一起制作手工丝网花。新华社发

云南贡山独龙族怒族自治县独龙江乡巴坡村，村医在给独龙族老人测量血压。 新华社发

【智库答问】

编者按

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中，首次强调“实施积极应对人口老龄化国家战略”，并提出具体要求。

“银发社会”正向我们走来。老有所养、老有所医、老有所依，让人们更有尊严地安享老年生活，这是全面小康、社会主义现代化的题中应有之义，也是中华传统文化敬老孝亲美德的现实体现。“十四五”期间，如何使养老体系更加健全，让老人们生活更加幸福？光明智库邀请专家就相关政策展开分析，并与您共同倾听老人与养老工作者的心声。

本期嘉宾

中国老龄科学研究中心副主任、研究员 党俊武

中国人民大学国家发展与战略研究院教授、长江学者 赵忠

中国国际经济交流中心产业规划部研究员 张瑾

1“积极应对人口老龄化”上升为国家战略

光明智库：实施积极应对人口老龄化国家战略，重要意义何在？当前我国面临的老龄化压力总体如何？

党俊武：“积极应对人口老龄化”作为一项战略进入国家顶层设计，这是党中央高瞻远瞩，从全局谋划未来发展的重要举措，标志着我国老龄事业和老龄工作格局的重大转变，意味着我国的人口老龄化应对已从“解决老年人面临的问题”上升为“全面系统解决人口老龄化带来的诸多经济社会问题”。这是一次重大飞跃，也是我国积极应对人口老龄化全局工作顶层设计完成的重要标志。

赵忠：我国人口的快速老龄化，是低出生率和低死亡率共同作用的结果，其中出生率的下降及低位徘徊是导致人口老龄化更为重要的因素。出生率下降既有计划生育等人口政策的影响，也受经济社会发展、人们理念转变等因素影响。人口老龄化会导致劳动年龄人口数量和占比下降，对经济增长造成不利影响；同时，必然使社会抚养比上升，社会与家庭负担加重，养老金、医疗保险等社会保障支出压力加大。人口结构是慢变量，人口老龄化程度在未来一段时间将不断加深，我国的劳动力市场、产业、养老、医疗、社会保障等政策也需要相应调整，以适应人口结构变化。

“积极应对人口老龄化”上升为国家战略，正反映了人口老龄化成因的复杂性、影响的重要性和趋势的长期性。2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确提出到2022年初步建立积极应对人口老龄化制度框架。从国家战略高度，基于系统思维、采用全方位政策措施、建立制度框架，促进这一阶段性目标的完成，是“十四五”期间的重要内容。

2 老龄事业持续发展，积累了宝贵经验

光明智库：近些年来，我国应对老龄化的各方面努力成效如何，为“十四五”期间实现目标打下了怎样的基础？

党俊武：党和政府高度重视积极应对人口老龄化，不断加强老龄工作，持续发展老龄事业。1982年到1999年是党中央积极应对人口老龄化战略的谋划阶段，成立了中国老龄问题全国委员会以研究我国人口老龄化的发展态势、解决日益增多的老年人问题。1996年颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》，为积极应对人口老龄化、解决老年人问题提供了法律保障。1999年到2012年是党中央积极应对人口老龄化战略的探索实践阶段，其间成立了高规格的全国老龄工作委员会及其办公室，全国建立起从中央到地方基层五级老龄工作体系。2000年，中共中央、国务院印发《关于加强老龄工作的决定》，并和五年计划相配套，开始制定实施老龄事业五年专项规划，出台了包括社会救助、社会福利等在内的一系列解决老年人问题的政策措施，社会养老保障制度、医疗保障制度不断完善，老年体育、老年教育、老年文化工作全面开展。2012年至今是党中央积极应对人口老龄化战略的谋定阶段。在关注解决老年人问题的同时，党中央更加重视从国家战略高度筹划积极应对人口老龄化全局工作。2016年，习近平总书记作出重要指示强调，“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉”。这是党中央从国家战略高度谋定积极应对人口老龄化全局工作的重要标志。2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确了应对人口老龄化的阶段性目标、具体任务等。今年，在以往三个阶段深厚积淀的基础上，党中央适时作出“实施积极应对人口老龄化国家战略”的总体部署，标志着老龄事业和老龄工作上升为国家战略，开启意义重大的新阶段。

赵忠：为应对人口老龄化，“十三五”期间我国人口政策进行了重大调整：2016年1月1日实施全面二孩政策；延迟退休提上议事日程；建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度；开展居家和社区养老服务改革试点、长期护理险试点等。这些工作为制定和实施“十四五”规划打下了良好基础，积累了宝贵经验。

3 树立“老年人是社会财富”的积极理念

光明智库：《建议》对实施积极应对人口老龄化国家战略提出了具体要求，其中有哪些新亮点值得关注？

赵忠：一是对生育政策进行了丰富和细化。2016年实施全面二孩政策，对生育率的提升并不明显。从2017年开始，每年出生人口逐年下降。《建议》提出“发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本”，这既有助于提高生育率，也可缩小家庭社会地位带来的机会不平等，使下一代劳动者拥有的教育等人力资本更加均衡。二是强调开发老龄人力资源。我国人均预期寿命2018年达到了77岁，开发老龄人力资源对促进经济增长、缓解社会与家庭负担、维持社会保障体系可持续发展具有重要意义。三是发展银发经济。老龄人口对产品和服务有不同需求，随着老龄人口比例不断上升，老年人群体在消费市场上越来越重要，发展银发经济是充分发挥我国市场优势，挖掘内需潜力，构建“双循环”新发展格局的重要举措。

张瑾：积极开发老龄人力资源，其前提是全社会树立“老年人不是负担而是社会财富”的积极健康老龄化理念，扭转“老年人只能被动接受服务而不具备生产力”的错误观念，进而有效利用老年群体人力资源，创造老年人口红利。

银发经济有望成为消费升级新蓝海。发展银发经济，意味着推动养老事业和养老产业协同发展。发展产业是提供高品质多层次养老服务的重要支撑，可以推动形成低端有保障、中端有供给、高端有市场的供给格局。

《建议》提出，发展普惠型养老服务和互助性养老。这对满足普通百姓养老需求，兜住老有所养、社会公平正义底线具有重要意义；“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，则意味着应针对患病老人群体和健康老人群体的不同需求，以促进和维护老年人健康为目标，提供多样性服务，完善养老服务综合监管制度。

“支持家庭承担养老功能”的提法也意义重大。民政部最近公布的数据显示，我国居住在养老机构的老年人不足1%，99%仍是居家养老。因此，应重视制定支持家庭养老的社会政策，包括带薪照料假、家庭护理技能培训、家庭养老床位等，巩固家庭养老的基础性地位。

4 为应对人口老龄化提供全方位支撑

光明智库：实施积极应对人口老龄化国家战略，应从哪些角度切实发力？

党俊武：“十四五”期间，关注“一老一小”，做好养老托育相关服务体系建设是重点工作。着眼2035年远景目标，需制定实施人口长期均衡发展战略，防止人口过度老龄化；应针对人口老龄化不同阶段需求制定实施相应经济战略，大力发展银发经济，全面推进老龄产业，对冲人口老龄化对经济发展的负面影响。应健全完善养老、医疗、长期照护社会保障制度及相关服务体系建设，加快创新社会治理体系，强化老龄工作协调机制，确保代际和顺。同时，把老龄文化纳入文化强国战略，为应对人口老龄化提供强大的软实力支撑。

张瑾：建设老年友好型环境。挖掘低龄活力老年人潜力，加强老年人互助，培养健康生活方式，提前为老年做好经济储备。构建老年人参与社会活动的支持系统，建立保持老年人工作积极性的规制体系，出台老年人创业和就业促进政策，建立适老工作就业环境，完善老年人才机构。

逐步扩大长期护理保险试点工作。应本着扎实稳步推进的总基调逐步扩大试点，重点完善筹资、待遇政策体系，建立统一的护理需求认定和等级评定等标准体系，完善服务质量评价、定点机构协议管理和费用结算等办法，深化管理服务规范和运行机制。

构建老龄社会医养照护体系。发挥服务供给系统、供需对接协调系统、要素支撑系统、政策保障系统等四大系统合力，共同为老年人提供医养照护，让老年人在合适的场所、合适的时间，得到及时、持续、合理的服务供给，提高生命质量。

培养质优量足的专业照护人才。设立和完善健康照护师、康复辅助技术咨询师、心理咨询师、营养师、社会工作者等职业，健全职业资格认证体系、职业管理体系和职称晋升体系，鼓励职业教育学生和社会从业人员积极考取养老服务资格证书,实现职业化、组织化、规范化管理。对已上岗养老服务人才进行职称等级评定，促进养老相关职业高质量发展，留住优质人才。

推动康复辅具产业发展。我国康复辅具需求巨大，但目前产业仍处于分散化、自发型状态，以加工中低端产品为主，存在“有需求无市场”的问题。应从生产者和需求者两端考虑，出台鼓励政策，积极稳妥推进产业发展。

赵忠：未来应在以下方面有所改进：采取多重措施延长人口红利，推行弹性退休年龄制，通过养老金制度设计和市场机制，激励劳动者延长劳动年限；提高女性与老龄人口劳动参与率；进一步推进户籍制度改革，充分发挥农村人力资源潜力，延长农民工在城镇务工的时间，促进他们融入城镇；通过在职培训等切实提升人力资本。同时，适应老龄人力资源比例增加的趋势，应推动与老龄人力资源互补的技术创新，制定相应的产业政策。还可考虑逐步将幼儿教育和高中教育纳入免费义务教育体系，降低养育和教育成本，培养高素质的下一代劳动者，用提高人口质量来应对人口老龄化。（项目团队：本报记者 陈之殷、李晓、王斯敏）