祝 捷

方舱医院模式，是利用体育场馆、会展中心和厂房等大型民用建筑临时改建为医院，并以方舱医院为中心构建医学集群的模式。方舱医院模式是在武汉抗击新冠肺炎疫情战斗中产生的新医疗模式。随着武汉方舱医院全面休舱，除应继续对方舱医院模式开展效果评估和医疗模式总结之外，还应当从制度层面展开对方舱医院治理模式的研究，运用法治思维剖析方舱医院模式的问题以及未来可能遭遇的困境，从而把“方舱医院”模式这一在应急响应状态下探索形成的应急响应模式，打造成为常态化的制度模式。

方舱医院作为在应急响应状态下形成的新模式，实现从应急响应状态的创新模式，向常态化的制度模式转化，有两个方面的问题需要解决：一是方舱医院模式作为一个新事物，必然存在诸多创新性举措，这些创新性举措都是推进我国应急治理体系和治理能力现代化的宝贵财富，如何把这些分散的、临时的、应急的创新性举措提炼、总结、升华为制度，把技术性较强的创新性医疗模式、院感防护模式转化为规范话语和制度话语？二是方舱医院模式是一种创新性模式，在应急响应状态下可以通过突发事件的应急性以及决策的权威性、科学性支撑其正当性，在构建常态化制度模式时，以何种方式支撑其正当性，以夯实方舱医院模式的合法性基础？解答这两个问题，都需要依循法治思维的进路，运用法治思维，把方舱医院模式全面纳入我国应急治理法治体系，采用合适的规范载体承载方舱医院模式的创新性内涵，并规定方舱医院模式构建和运行过程中各方主体的权利义务关系，从而发挥法治的确认、规范、指引功能，为总结好、运用好“方舱医院”模式奠定法治根基。

第一，把“方舱医院”模式全面纳入应急治理法治体系。方舱医院模式是在武汉抗击新冠肺炎疫情前线创造的崭新治理模式，现行法律法规以及应急预案中，都没有关于方舱医院的表述和规定。及时把方舱医院模式标准化、规范化、制度化，成为当务之急和现实所需。我国《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》对指挥部的决策机制、地方政府的属地责任以及临时征用民用建筑、物资，对人员、交通实施临时性管控等作出规定，为方舱医院建设提供了法律依据。但是，方舱医院的明确表述、基本原则和具体制度，在上述法律法规中都无迹可寻。把“方舱医院”模式上升为常态化制度，意味着方舱医院不仅需要在应对突发公共卫生事件中发挥重要作用，而且需要在平时做好相应的应急准备，仅仅依靠突发事件的紧急性以及应急响应决策的权威性、科学性已经不足以支撑“方舱医院”模式的正当性，必须通过修改相应法律法规，以规范形式确认方舱医院模式的地位和作用，明确各方主体的权利、义务，并建立支撑方舱医院模式的决策机制、建设运行机制、环境安全和生物安全评价机制、信息公开机制、公众参与机制等，把方舱医院模式作为应对突发公共卫生事件以及其他突发公共安全事件的法定模式和应急响应措施之一。

第二，把标准化作为表现方舱医院模式的规范载体。要认识到方舱医院模式尽管已经取得了辉煌成就，但毕竟只是整个抗击新冠肺炎疫情医疗体系中的一环，而且目前的经验和效应主要存在于新发呼吸道传染病领域，在其他传染病和突发公共安全领域的效果还有待验证，医疗模式和院感防护模式也会随着技术创新而发展。因此，对“方舱医院”模式入法，宜采取分层进入的原则，《传染病防治法》《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规对方舱医院模式宜采取确认性、框架性规定，重点在于确认方舱医院模式在应急治理体系中的地位和作用，框定基本制度框架，律定各方主体权利和义务，不宜对“方舱医院”模式的细节问题特别是技术问题作出过于详细和精细化的规定。对于后者，应当采取标准化的方法，把“方舱医院”模式所涉及的选址、建设、配套等问题以及医疗系统、护理系统、院感防护系统、维护系统、物资储运和配置系统、病区治理系统以及多部门协同机制等指定为技术标准，并按强制性国家标准进行管理和执行。使用标准化的方法确定方舱医院模式，有着两个方面的优势：一方面，标准化方法以及标准作为技术规范的定位，符合方舱医院模式的性质及其在应急治理体系中的定位，既客观体现方舱医院模式的内涵和特色，又没有过度扩张方舱医院的功能和适用范围；另一方面，按我国《标准化法》的规定，技术标准的修改难度远小于法律法规，而技术标准特别是强制性国家标准具有较高的约束力和执行力，因而在保证方舱医院模式权威性的基础上能够获得适时修改和完善。

第三，更加注重公共利益和个人利益的平衡。在应急响应状态下出现的举措，方舱医院模式当然是以维护公共利益为目的。事实上，方舱医院模式设立之后，为有效纾解武汉新冠肺炎疫情早期病患数暴增和医疗资源紧张之间的关系，做出了巨大贡献，为完成“应收尽收”任务做出了巨大贡献。方舱医院模式在维护公共利益方面的价值，已经获得了实践的验证。由于建设方舱医院的决策在2020年1月23日武汉关闭离汉通道后作出，武汉市主要城区已经处于战时状态，因而方舱医院建设和运行在选址、物资调配、交通管制等方面，并未遇到私人合法利益和公共利益平衡的问题。如果方舱医院模式向着常态化制度模式转化，必然涉及对私人合法权利的限制问题。因此，方舱医院模式在制度设计上，应当注重两者的平衡，根据《传染病防治法》《突发事件应对法》的有关规定，按照法律保留原则、比例原则和正当程序原则的规定，合理规定限制公民权利的类别、方式和程序，同时规定公民对于建设和运行方舱医院的法定义务，以制度方式平衡公共利益和私人合法利益的关系。

第四，有效应对可能的邻避效应。邻避效应是在建设公共建筑和设施时经常出现的现象，在垃圾场、发电站、化工厂等建设中已经出现。由于担心新冠肺炎通过气溶胶传播，在武汉方舱医院选址和建设的过程中，网络上曾出现类似于邻避效应的现象，有部分群体对在自己住处周边建设方舱医院产生质疑。同样是由于武汉市已经处于战时状态的原因，邻避效应未能对武汉方舱医院造成干扰和损害。如果方舱医院模式作为应急响应的法定模式，方舱医院进入各级应急预案，方法医院选址和备用建筑的遴选，则必然产生邻避效应。因此，方舱医院制度化模式在设计时，必须考虑如何有效应对邻避效应的问题。考虑到方舱医院的作用和性质，借鉴其他公共建设中的邻避效应及其应对，方舱医院模式在应对可能的邻避效应时，一是有可能作为备用建筑的体育场馆、会展中心和大型厂房等大型建筑，在选址时应当考虑改建为方舱医院的因素；二是修订民用大型建筑标准，对于改建成为方舱医院所必须的通风、废气处理、排污等系统，严格规定其建设标准和安全防护标准；三是各级各类应急预案在确定方舱医院备用建筑时，应当充分考虑周围交通、风向、水源和人口密度等因素，尽量回避居民区和市中心地区；四是完善科学评价机制，把环境安全和生物安全评价的结果作为确定选址和备用建筑的关键依据；五是建立公众参与制度和信息公开制度，在方舱医院备用建筑上作出明确标识，普及方舱医院常识，从根本上消除对方舱医院的担忧。

习近平总书记指出，全面提高依法防疫依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障。运用法治思维，提炼和升华方舱医院模式，通过及时制度化、规范化、标准化，转化成为我国应急治理体系中的常态化制度模式，对于推进和完善我国应急治理体系和治理能力现代化有着重大意义，也是确保方舱医院模式能够行稳致远、发挥更大功效的关键所在。（作者为武汉大学法学院副院长，教授，博士生导师 本文是“方舱医院创新模式和效果评价”课题的阶段性成果）