习近平总书记指出：“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大力气来应对。”

新时代养老服务工作需要新思路、新设计。

一、概念梳理

在人口老龄化背景下，新时代养老服务工作需要从基本概念入手，进行重新梳理。

（一）养老服务

养老服务首先基于“老”。老，可以是生理年龄，从 60岁开始；也可以是心理年龄，80岁还不服老。随着老 龄化、高龄化、少子化的到来，老人长寿了，失能风险增加、支付能力减弱；孩子减少了，寂寞难耐，照料无望。新时代老年人对物质文化生活提出了更高要求，对健康、公平、安全、环境等充满期待。

人老了要“养”。一是自己养，二是被人供养。在中国传统文化里，供养不仅管吃住，还要孝敬。孔子说， “今之孝者，是谓能养。至于犬马，皆能有养。不敬，何以别乎！”孝敬的结果是“安”。孔子又说，“老者安 之，朋友信之，少者怀之”。让所有老人都有安顿，这是《礼记•礼运篇》的大同思想，也是养老的最高境界。

养老“服务”，属于第三方社会行为。服务谁、服务什么、怎么服务，这三者组合产生了不同的养老模式，也引发了家庭、社会、国家之间的权责分工。

（二）基本养老服务

基本养老服务，套用《基本医疗卫生与健康促进法》中“基本医疗服务”的定义，是指维护老年人养老所必 需、与经济社会发展水平相适应、公民可公平获得的，采用适宜条件提供的物质、精神、医疗等服务。基本养老服务是所有老年人都可以享受的公平而有质量的服务，它类似于基本医疗、基本养老保险、义务教育等，特别注重普惠性、基础性、兜底性。

根据党的十九大报告精神，要按照兜底线、织密网、建机制要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务制度。至于基本养老服务标准，就如同基本养老金、残疾人两项补贴、脱贫攻坚指标一样，要根据当地经济社会发展以及老年人需求状况，因地制宜、实事求是。

(三）养老服务体系

所谓“体系”，是指若干有关事物互相联系而构成的一个整体。养老服务最初按老年人居住场所，分为社区、居家、机构服务，统称养老服务体系。如果按老年人身体状况、服务内容、支付方式等划分，养老服务体系还可以有很多不同的说法。

党的十九届四中全会明确指出，“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。这表明体系本身就是一个整体，各要素相互交融、协同发展。比如老年人居家享受专业化服务，就等于居住在机构里，所在社区就等于一个大养老院，这时候，居家、社区、机构三者融于一体。

（四）养老服务事业

中国文化对“事业”有很深的定义。《易经·系辞》说，“举而措之天下之民，谓之事业”。真正的事业是为天下众生服务的，就如共产主义事业一样。新时代养老服务事业面向所有老年人，涵盖所有养老服务内容，立意高、范围广，具有形而上的哲学含义。

相对而言，养老服务产业是指运用资金与人力从事养老服务或生产活动。类似的概念，还有老龄产业、银色产业、康养产业等，它们都是一些形而下的经济学用语。

二、思路明晰

新时代养老服务工作，应该像其他行业一样，具备一些简单、共性的思路，以便于大家理解。

（一）供给与需求。所有行业都把供给与需求作为主要矛盾，如教育、医疗首先考虑学校与学生、医院与患者的供给与需求。养老服务领域的主要矛盾是养老服务不平衡、不充分与老年人日益增长的美好生活需要之间的矛盾。这样的供需矛盾也是养老服务工作的立足点与出发点。

（二）成本与效益。所有行业都需要考虑成本与效

一个行业只有效益高于成本，才会有吸引力、才会有生命力、才会可持续发展。养老服务与其他行业一样，目前正处在转变发展方式、优化供给结构、转换增长动力的攻关期，需要进一步降低成本，提高效益，也需要防止一哄而起、好大喜功的面子工程和各种低效率行为。

（三）政府与市场。所有行业都必须处理好政府与市场的关系。在养老服务领域，政府一方面要保障老年人基本养老服务，另一方面要使市场在资源配置中起决定性作用，政府通过规划引领、购买服务和行业监管，更好发挥作用。各级政府要按照中央经济工作会议要求，“发挥市场供给灵活性优势，深化养老服务领域的市场化改革和对内对外开放，增强多层次多样化供给能力，更好实现社会效益和经济效益相统一”。

三、工作布局

新时代养老服务工作，要同时聚焦对象、机构与市场，三位一体、共同发力。

（一）聚焦对象：面向所有老年人，特别是失能老人。

新时代养老服务超越传统“三无老人”福利，关乎所 有老年人福祉。我们要在关注老年人生活困难与身体残疾的基础上，积极回应广大老年人对于身心健康及美好生活的向往。对于他们多元化、多层次的养老服务需求，要分门别类、认真研究。

当前，养老服务工作的最大重点，是精准最需要服务的失能老人。这正如脱贫攻坚首先要精准对象一样，我们要通过专业化评估，尽快掌握全国失能老人精确数据， 包括究竟有多少人、居住在哪里、身体状况如何等。在此基础上，健全养老服务补贴制度，做到资金到人、项目到人，切实保障失能老人的基本养老服务。

（二）聚焦机构：推动供给侧改革，激发养老院活力。

习近平总书记在2016年明确要求，“要着力提高养老院服务质量”。养老服务工作的最大痛点，是养老院服务质量不高、机构活力缺乏。全国现有养老院3.8万家，其中公办院占一半，主要是福利院、敬老院；民办院占一半， 绝大多数是民办非，只有5%是企业。一方面，公办院就如同计划经济下的国有小型企业，存在不计成本、效率低下等诸多弊端；另一方面，大部分民办非起源于政府补贴， 在投资不能收回、盈利不能分红、不能抵押贷款的情况下，小心翼翼做“两本账”，既不能理直气壮盈利，又不 能立足长远、做大做强。

当前，养老服务迫切需要供给侧改革，激发机构活力，提高服务质量。对公办院而言，既要重新定位，又要在公建民营基础上，通过改制转企、混合所有等形式，进一步深化改革。对民办院来说，要积极鼓励公司化注册、企业化运营，进一步推动养老服务有效供给。

（三）聚焦市场：贯彻新发展理念，建设现代化养老服务市场机制。

贯彻新发展理念要敢于创新、敢于突破。当前养老服务工作的最大难点，是建设现代化养老服务市场机制。

一是要深化养老服务市场化改革。支持养老服务市场公平竞争有序、价格反映灵活、产权有效激励、企业优胜劣汰。要打破市场主体行政垄断，不论公办民办，一视同仁。要打破市场价格“双轨制”运行，加快要素价格市场化改革。

二是要建立养老服务市场准入、退出和监管机制。全面实施市场准入负面清单制度，废除妨碍统一市场的各种做法。当前，对养老机构行政许可取消后如何加强监管， 各级民政部门反应非常强烈，我们要认真研究应对。

三是要出台相应调控政策。养老服务领域普遍反映备案难、融资难、盈利难；对落实扶持政策、统一财税制度需求强烈；对养老会员制、以房养老等新型业态充满期待。为此，我们要倾听民意，对行业现状重点调研，对政策落地认真评估。要积极发挥“部际联席会议制度”牵头 作用，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的养老服务产业体系，努力实现养老服务更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

新时代养老服务工作，使命光荣、责任重大。我们要集思广益、群策群力，为更好满足广大老年人日益增长的美好生活需要，只争朝夕，不负韶华。（民政部养老服务司二级巡视员 王辉）