冯水华

“证照分离”改革是党中央、国务院作出的重大决策部署，是深化“放管服”改革的重要举措。切实推进这项改革，蕴含着正确处理政府与市场在资源配置中的关系、推进政府治理体系和治理能力现代化的政治自觉，蕴含着不断优化营商环境、推动高质量发展的内在要求，蕴含着破解“准入不准营”难题、进一步激发市场主体活力的为民情怀。2015年以来，国务院持续推进“证照分离”改革，今年8月又决定在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点。浙江自贸试验区作为改革试点地区，如何把握好改革机遇，让改革红利竞相释放，需要在政策上吃透、方向上把准、措施上用足，全力推进并在实践中不断深化。

一、浙江“证照分离”改革的探索与实践

2018年1月，根据国务院《关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》，浙江省率先在浙江自贸试验区和29个国家级功能区开展“证照分离”改革试点，11月份进一步在全省范围推开。在推进改革过程中，浙江省将着力点定位在“放、管、服”上，做细做深改革举措。

与“最多跑一次”改革相结合，着力破解“准入不准营”问题。坚持整体政府理念，从用户视角梳理企业全生命周期的“一件事”，将“证照分离”改革放置在具体应用场景中不断深化，推动涉企许可事项“一件事最多跑一次”。浙江省聚焦餐饮服务、民宿、药店、旅行社等42个企业办事高频行业，推行“一窗受理、一套流程、一个标准、一张表单、一个网上操作模块”，将办理材料平均精简到6份、环节平均压减至3个、时间平均压缩到6天，比改革前分别减少62.5%、50%、76%，实现涉企事项“一窗办、一网办、一次办”，推动了“准入即准营”。

与数字化政务相结合，实现行政许可审批提速提效。加快政府数字化转型从探索阶段转入集成创新阶段，依托浙江政务服务网实行“一张清单”管理，所有行政审批事项全部纳入行政权力事项库，开展最小颗粒度梳理和数据归集，统一省市县乡四级涉企许可事项名称、编码、依据、类型等要素，实现办事要件和办事指南更加精细化、标准化、规范化。截至目前，浙江省政务服务事项网上可办率达100%、跑零次率达99%、材料电子化比率达85%、承诺时限压缩比率达80%。特别是浙江自贸试验区通过实施以油气产业链为主线的企业许可事项“证照分离”改革，吸引5000多家油气企业落户，成为全国油气企业最密集的地区，累计实现油品贸易额5000亿元以上。

与“互联网+监管”相结合，推动事中事后监管科学高效。大力推进“互联网+监管”建设，打造全省统一的行政执法监管平台。全省39个执法部门1275个执法监管事项全部纳入平台管理，主体登记、行政许可、执法检查、行政处罚、年度报告、信用红黑名单等数据全部集成，全面提供“双随机”抽查、协同联动监管、掌上执法等应用场景，实现了执法监管的标准化、数字化、精细化。平台自今年7月上线运行以来，已开通执法人员账号5.6万个，实施各类检查275.7万次。

与依法行政建设相结合，提供更大力度制度保障。坚持重大改革于法有据，去年省人大审议通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，将“证照分离”改革以及全程电子化登记、实行告知承诺制、推广电子证照等改革配套措施上升为法律制度，为改革实施提供了强有力的地方法治保障。

改革实施以来，全省已累计办理“证照分离”改革事项59.5万件，日均新设市场主体数达5736户，市场主体总量已突破700万大关。浙江的改革实践证明，将“证照分离”改革与“最多跑一次”、政府数字化转型等全省重大改革紧密结合，系统推进，能最大限度发挥改革叠加效应、最大程度释放改革红利。

二、对“证照分离”改革全覆盖试点的政策理解和认识

根据《国务院关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》，本次改革的特点主要体现在以下几个方面：

受益范围更广。对中央层面设定的523项涉企经营许可事项和地方层面设定的涉企经营许可事项全部纳入清单管理，用一张清单管起来，清单之外不得违规限制企业进入相关行业或领域开展经营，实现了涉企经营许可事项全覆盖，企业获得感将更为明显。

改革举措更实。在上海浦东最初试点的五类行政审批改革方式基础上，这次改革进一步简化和优化，对所有涉企经营许可事项分别采取直接取消审批、审批改备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式进行管理，逐项列出操作性很强的改革举措和事中事后监管措施，并要求地方层面细化落实。

支撑保障更强。本次改革对加强信息化支撑和法治保障方面作出特别强调，要求规范企业登记经营范围与申办经营许可的衔接，建立市场监管部门与有关主管部门之间的信息双向推送机制，将涉企经营的政府信息及时归集至全国一体化在线政务服务平台、全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统，对可通过信息共享获取的信息，一律不得再要求企业提供。同时，对6部法律、6部行政法规和1项国务院决定予以相应调整，充分体现了重大改革于法有据的精神。

地方空间更大。本次改革赋予了省级政府3方面自主改革权限，一是在法律、行政法规和国务院决定允许范围内，可以在自贸区以外有条件的地区开展“证照分离”改革全覆盖试点；二是在法律、行政法规和国务院决定允许范围内，允许对中央层面设定的涉企经营许可事项，可以采取更大力度的改革举措；三是对地方层面设定的涉企经营许可事项，可以自行决定改革方式。这为基层创造性地抓好改革落实提供了有力保障。

三、浙江开展“证照分离”改革全覆盖试点的路径和举措

深入贯彻党的十九届四中全会精神和浙江省委十四届六次全会精神，进一步增强以改革推动争当省域治理现代化排头兵的政治自觉，用足用好国务院赋予的自主权限，围绕“零许可、高水平、掌上办、强监管”集成发力，率先实现“证照分离”改革全覆盖试点事项全省域覆盖，努力为全国改革发展多贡献浙江智慧和浙江实践。

在权限下放上更进一步。对我省地方层面设定的涉企经营许可事项进行全面梳理，按照“能取消则取消”原则，经清理全部予以取消，实现地方层面“零许可”。按照“能下放则下放”的原则，在本次浙江省涉企事项清单梳理中，省级部门新增下放权限44项，其中下放自贸区12项、下放全省各地市32项；同时省级部门积极争取国家部委支持，目前已争取到部委2项授权。

在改革力度上更深一步。主动对标国际规则和国内最高水平，按照“跑一次是底线、一次不用跑是常态、跑多次是例外”的要求，深入推进涉企经营许可“一件事最多跑一次、最多跑一地”，逐项明确各事项办理时间、提交材料、办事环节的极限标准，切实增强企业改革获得感。进一步加大分类推进审批改革力度，对备案事项可以纳入“多证合一”的推动一律纳入，目前我省已实行“28证合一”。优化审批服务事项可以改告知承诺的一律实行告知承诺，浙江省在中央层面设定的60个告知承诺事项基础上，将设立出版物零售单位或从事出版物零售业务审批等5个优化审批服务事项改为告知承诺。在压减审批时间、要件和环节方面，浙江省对118个事项采取更大力度的改革举措。同时充分发挥基层首创精神，鼓励探索创新举措。

在信息支撑上更快一步。充分发挥浙江省政府数字化转型优势，依托浙江政务服务网，对浙江省所有涉企经营许可事项推行“掌上办”“网上办”，实现“一网通办”，所有涉企事项建立“好差评”机制。大力推进数据共享、数据归集和数据成果应用，为“证照分离”改革提供数据建模分析支撑，有效保障涉企信息的相互推送反馈和向国家“三平台”归集。强化区块链技术在政务服务领域应用，提升政务服务能力。

在审管衔接上更强一步。明确监管责任，严格按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，对所有改革事项分别制定相应的事中事后监管举措，实现审批与监管的无缝对接。强化高效监管，充分发挥浙江省统一行政执法监管平台功能优势，推进“掌上执法”，贯通“公共信用平台”，集成食品药品、特种设备等16个风险监测预警系统，全覆盖实施跨部门“双随机、一公开”监管，着力打造“互联网+监管+风险+信用”的综合监管“闭环”，确保“放后有人管，管到位”。（作者为浙江省市场监管局局长）